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都市化区域亟须跨行政市域边界的治理思路

发布时间:2021-01-21 14:32:16 阅读: 来源:液压缸厂家

都市化区域亟须跨行政市域边界的治理思路

我国现行城市行政体制一方面大大促进了城镇化步伐,但另一方面却又成为大都市区化的重大障碍。行政区划的调整往往很难跟得上城市在扩张过程中经济边界与效率边界的变化,因此就必须寻找其他可能的办法解决城市行政边界与其他边界不一致的矛盾。大都市区的出现不仅改变了城市的地域空间与规模,而且也使生产要素的流动以及政治、社会结构等发生了根本性变化,并成为各国资本累积、经济竞争和社会生活的主要时空尺度。目前的政策是把城市群作为解决大城市病的一个重要思路,但可惜存在明显缺环。需要重视大都市区在都市化区域治理结构和化解大城市、小城镇悖论中的核心作用,将其与城市群并列为城镇化的主体形态。  一、我国城镇化似乎无法回避的一个悖论

过去十几年是我国城市化速度最快的时期,而从大城市角度看则变化更加明显。从2000年到2010年,我国市区人口超过100万大城市的数量从89个增加到137个,百万人口以上城市人口从2.14亿人增加到3.91亿人,在总人口中的比重已占到28.5%,其中500万以上人口的特大和巨大型城市从8个增加到17个。在城市化取得巨大成就的同时,也产生了诸多问题,包括城市交通拥堵、住宅紧缺、环境污染、治安恶化等城市病凸显,明显增加了大城市运行的成本。  为了解决或防止大城市病问题更加恶化,我们采取的是控制大城市规模的办法,但政策方向有所摇摆。1990年《城市规划法》将“国家实行严格控制大城市规模”正式列入法律条文;2008年修订的《城乡规划法》中却没有出现控制大城市规模的条文;但《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》再次明确提出“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”,同时提出优化城镇规模结构,增强中心城市辐射带动功能,推动大中小城市和小城镇协调发展。新规划的总体思路是通过加快发展中小城市、有重点地发展小城镇并以城市群为主体形态来化解特大城市规模过大的问题。  然而,以小城镇为重点的思路也存在问题,特别是小城镇的人均占地面积要大很多。我国城镇化发展中土地使用集约程度不高的问题非常严重,1990—2000年土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍,2000—2010年更达到1.85倍。目前城市人均建设用地为133平方米,超过控制指标的30%,也大大高于国际上82.4平方米—83.3平方米的平均水平。而据2007年统计数据,小城市和建制镇的人均占地面积是50万人以上大中型城市的1.5—2.5倍。过低的人口经济密度不仅造成土地、能源等资源浪费巨大,而且严重影响城市化集聚经济和未来的可持续发展。一般来说,城市化有利于资源集约利用和环境污染的集中治理,除了土地资源利用的高效率,集聚式成长与分散式成长相比在人均GDP产出上高20%,在能源效率上高20%,可以更有效地控制污染,而且资金风险也较小。  这样看起来,大城市的发展思路又有了道理。很多专家明确提出我国城镇化必须依靠发展特大城市的战略,甚至担心强行限制特大超大城市发展会导致我国城市的竞争力被削弱,后果更加严重。于是,这里就出现了一个是应该发展大城市还是应该发展小城镇的城镇化思路之争,看样子都有一定道理但同时又都不可靠,甚至在某种程度上形成了一个悖论,即靠发展大城市似乎不行,但靠发展小城镇其实也不行。  二、淡化行政边界的大都市区可化解矛盾  我国城镇化进程形成大城市还是小城镇悖论,实质原因是由于城市发展一直延续着旧的粗放模式。过度拥堵的大城市病和平均分散发展小城镇导致的资源配置低效率,都应该在追求可持续发展的新型城镇化中改变。但若以传统方式解决问题,用发展小城镇去解决大城市病问题,或用大城市去解决小城市低效率问题,显然都存在重大矛盾。这成为目前和未来相当长时期内新型城镇化所必须解决的核心问题,必须找到解决办法。其实答案是有的,这就是重构城市化的时空尺度,其中关键是要跳出传统行政区划的思维方式。  在我们担心特大、超大城市的规模已经过大的同时,国际经验却已在证明大都市区实际上具有更大规模的人口与经济活动容纳能力,证明这种都市化区域具有更大的综合承载力。美国从上世纪初就开始对大都市区做出官方定义,目前大都市区统计在发达国家已成为普遍做法。东京大都市区从一都三县到一都七县,其通勤圈内3500万人口日均轨道交通发送量达4074万人次,其中一半以上来自东京都以外50—70公里半径的范围。今后我国也会有大约一半人口会集聚到那些与大城市核心市区有着密切社会经济联系,且有一体化倾向的多向串状卫星城地区,即由传统蔓延式大城市通过轨道通勤体系转型而成的大都市区,这就是大都市区化。  在大都市区化阶段,城市化的发展已不局限在一个个独立的市域内,而是在更大尺度的都市化区域中拓展。这种尺度的变化与重组意味着原有城市行政边界被打破,也意味着必须更多超越行政区划建立城市化区域的治理结构。在大都市区已经形成的条件下,若还是按照行政市域进行人口统计实际上并不能真实反映这些城市化区域的状况,例如已经居住在河北燕郊和江苏昆山但分别在北京和上海上班的几十万人,和其他以及今后会有更多的类似情况,在目前统计口径下就无法得到真实反映。仍旧过于强调市域边界的作用、仍主要以行政市域作为资源配置和公共管理的基本尺度,就一定会造成低效率,并阻碍诸多都市化区域应有的发展。  我国是以行政区划为基础划分小、中、大、特大、超大城市人口规模等级,并以此作为是否限制发展的依据,但在大都市区化阶段,城市化已经在跨越原有城市行政边界的尺度上扩展,相应人口、土地、环境、经济活动以及竞争力都在新的时空层次进行重构。仍旧恪守原有行政区划的概念显然已无法适应要求,也会使城镇化方向发生偏差并延误其进程。因此非常需要跨行政边界的城市化发展思路和治理结构。  城镇人口比重超过50%通常是由传统城市化转入大都市区化阶段的分水岭,我国正处在城市化阶段转变的关键时期。因此,不能因简单控制城区人口500万以上特大城市的规模,就延迟大都市区应有的发展或削弱大都市区应有的活力,相反,恰恰应该抓住各特大和超大城市向大都市区转型的机会,实质性促进和落实都市化区域战略。  三、尽快在淡化行政边界的基础上推进大都市区化  大都市区化是城市化的重要阶段,而且我国也已经不可避免地开始步入这一阶段,但我们在有关政策文件中却似乎一直避讳大都市区概念,长期忽视大都市区化趋势将会对国家城镇化总体进程产生不利影响。大都市区的形成与发展一定会突破行政边界,这一过程的加剧在我国已经十分明显,与传统上强化行政区划的体制严重冲突,担心大都市区会对现有城市行政体制带来过大冲击,缺少合理应对的准备,是大都市区概念长期不被接受的主要原因。  但回避是回避不了的,鉴于不同国家都曾推行过限制、回避特大城市发展且都失败的政策,我们主张顺应大都市区化发展趋势的要求,尽快调整都市化区域策略,推动一批特大和超大城市转型为经济高效、竞争力强、方便宜居、治理有方、生态良好、环境可持续的大都市区,更好地实施新型城镇化战略。为此,建议在尽可能减少对现有行政建制与区划冲击,并尽可能减少阻力的条件下尽快推进形成大都市区治理体系。  第一,尽快确定统计意义上而非行政意义上的大都市区官方定义。并不完全排除根据都市化区域范围对相应行政区划与建制进行适当的可能,但大都市区首先是一个统计概念,各国首先也都是针对其人口、就业、交通、经济、环境等指标在统计上做出判断。我国城市化的快速发展也要求建立既适合中国国情特点又具有国际可比性的大都市区定义。  第二,尽快建立我国的大都市区统计制度。论证以有效通勤半径为基础计算的大都市统计边界的可行性,提出适合我国国情的大都市区范围统计调查方法。把首先建立跨行政市域的大都市区就业与交通调查统计制度,作为争取在最小阻力前提下推动大都市区发展的重要策略。  第三,将大都市区与城市群并列为新型城镇化的主体形态。大都市区与城市群在某种程度上都是都市化区域,也都面临着原有城市行政边界与其经济边界、效率边界、环境边界的矛盾。但大都市区与城市群还是存在重大区别,前者作为通勤圈、生活圈的经济联系程度明显高于作为商务圈的城市群,因此大都市区的发展不能简单以城市群战略去解决。  第四,鼓励建立都市化区域内的跨域功能性合作。推动大都市区发展必须淡化行政边界意识,但同时又必须强化区域内不同居民、各类政府和公共服务运营商的大都市区身份共识。鼓励在区域内实现跨域提供交通、住房、通信、教育、文化、医疗、劳保、退休等公共服务的合作机制,特别是在交通、环保、规划等领域建立“功能性联盟”。  第五,注重上级政府作为第三方参与的激励性合作博弈制度。从国外、境外成功经验看,鼓励由大都市区内不同行政主体探索创新合作模式,离不开上级政府作为第三方的激励性财政手段支持。国家和省级政府财政有必要专门划出资金,以一定比例鼓励都市化区域内不同主体的跨域规划与合作项目,这应该成为国家新型城镇化战略的组成部分。  第六,将跨域通勤铁路作为推进大都市区发展的标志性示范项目。特大与超大城市成功向大都市区转型的核心任务是构建轨道通勤体系,尤其要重视跨域通勤铁路的建设及沿线土地的综合开发利用。而这恰恰提供了核心城市与周边县市镇优势与资源互补、合作共赢的最好条件,也提供了最大可能利用市场机制解决跨域提供公共服务的机会。

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